Tuần Việt Nam có cuộc trao đổi với TS Nguyễn Văn Đáng, nhà nghiên cứu Quản trị công và Chính sách, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, về những vấn đề đặt ra và phương hướng trong thời gian tới.

Chúng ta hay nói về nguy cơ tha hóa của quyền lực. Vậy, đâu là nguyên nhân gốc rễ của tình trạng quyền lực bị tha hóa, thưa ông?

Quyền lực là khả năng thực hiện được ý chí của mình, bất chấp sự phản kháng của người khác. Nhờ có quyền lực mà các chủ thể sẽ có nhiều lợi thế trong cuộc cạnh tranh phân bổ nguồn lực sống, qua đó duy trì và gia tăng được địa vị của mình trong cấu trúc xã hội.

Nguy cơ về sự tha hóa của quyền lực nhà nước hay quyền lực công được các nhà tư tưởng phương Tây cảnh báo từ đầu thế kỷ 17, khi nhân loại bước những bước đi đầu tiên trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền và xã hội dân chủ.

Về bản chất, quyền lực công bị tha hóa khi nó được sử dụng để phục vụ cho lợi ích vị kỷ của cá nhân, nhóm, xâm phạm lợi ích chung của các thành viên trong xã hội. Giảm thiểu nguy cơ lạm quyền, ngăn chặn sự tha hóa quyền lực là để hướng đến xóa bỏ tình trạng đặc quyền, đặc lợi cho thiểu số, bảo vệ lợi ích chung cho cộng đồng.

Nguy cơ tha hóa quyền lực bắt nguồn sâu xa từ một mâu thuẫn thường trực trong xã hội loài người, từ xưa cho đến nay: nhu cầu của con người là vô hạn trong khi các cơ hội và nguồn lực sống luôn là hữu hạn. Bởi thế, cạnh tranh, thậm chí xung đột giữa các chủ thể (cá nhân, nhóm, tổ chức) để giành và giữ quyền lực, qua đó có thể phân bổ các cơ hội và nguồn lực sống theo ý chí và lợi ích của mình trở thành một hiện tượng phổ biến trong tất cả các xã hội, ở tất cả các trình độ phát triển.

Để giảm thiểu nguy cơ lạm quyền, tha hóa quyền lực, các nước đã kiểm soát quyền lực như thế nào?

Mỗi quốc gia áp dụng mô hình kiểm soát quyền lực khác nhau, phụ thuộc vào đặc trưng cấu trúc phân tán hay tập trung quyền lực.

Các nhà tư tưởng, các chính trị gia phương Tây và Mỹ tin rằng phân tán quyền lực là cách tốt nhất để kiểm soát quyền lực, điển hình nhất là mô hình nước Mỹ. Theo đó, trước hết quyền lực nhà nước được tách bạch rạch ròi thành 3 nhánh là Lập pháp - Hành pháp - Tư pháp. Cùng với đó, nguyên tắc “cân bằng và kiểm soát” cho phép 3 trụ cột quyền lực nhà nước có thể hoạt động riêng rẽ, giám sát và trừng phạt lẫn nhau mỗi khi xuất hiện biểu hiện lạm quyền.

Thứ hai, hệ thống chính quyền của nước Mỹ được tổ chức theo mô hình liên bang, với thẩm quyền, chức năng, và nhiệm vụ riêng. Nếu chính quyền liên bang chịu trách nhiệm về các vấn đề quốc gia thì các chính quyền bang chủ yếu giải quyết các vấn đề dân sinh hàng ngày. Quyền lực của chính quyền bang và liên bang đều bắt nguồn từ Hiến pháp, qua đó giảm thiểu khả năng thao túng hệ thống của chính quyền liên bang.

Thứ ba là khả năng kiểm soát quyền lực nhà nước của các lực lượng xã hội thông qua các kỳ bầu cử cũng như các phương tiện truyền thông đại chúng. Sức ép từ dư luận xã hội thể hiện trên truyền thông đại chúng và lá phiếu của cử tri có thể loại bỏ những cá nhân có biểu hiện lạm quyền vì các mục tiêu vị kỷ, xâm phạm lợi ích công, hay trái với mong đợi của số đông người dân.

Đâu là những ưu điểm, hạn chế của cấu trúc phân tán quyền lực trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước?

Ưu điểm của cấu trúc quyền lực phân tán, hệ thống mở và vận hành dựa trên nguyên tắc “cân bằng và kiểm soát quyền lực” là hạn chế tối đa khả năng thâu tóm quyền lực nhà nước bởi một chủ thể nào đó. Các nguy cơ hoặc biểu hiện hành vi lạm dụng công quyền thường được phát hiện từ rất sớm, nhờ đó giảm thiểu khả năng lợi dụng quyền lực công để phục vụ các lợi ích cá nhân, nhóm.

Một ưu điểm nữa là trong bất kỳ tình huống nào có vấn đề nghiêm trọng xảy ra với một trong 3 nhánh quyền lực nhà nước, với chính quyền liên bang, hay chính quyền địa phương thì cũng không ảnh hưởng quá mức đến hoạt động chung của hệ thống quản trị quốc gia. Tức là người ta có thể sửa chữa vấn đề với một nhánh hoặc một cấp quyền lực nào đó trong khi cấu trúc quản trị nói chung vẫn có thể vận hành, chứ không đến mức rối loạn hay đổ vỡ cả hệ thống.

Tuy nhiên, hạn chế của cấu trúc phân tán quyền lực là luôn tạo ra quan hệ căng thẳng, thậm chí xung đột gay gắt giữa các nhánh, các cấp độ quyền lực nhà nước. Sự độc lập hoàn toàn giữa các chủ thể quyền lực nhà nước và các kỳ bầu cử tự do, được tiến hành so le nhau lại chính là những yếu tố có thể gây ra sự “vênh” nhau về quan điểm chính sách, dẫn đến sự thiếu nhất quán về chính sách trong bản thân chính quyền hiện tại, cũng như giữa các nhiệm kỳ chính quyền khác nhau.

Cấu trúc phân tán quyền lực có thể phù hợp với các nước có truyền thống tự quản, đã đạt trình độ phát triển cao nhưng thực tế ở nhiều quốc gia, điển hình như Philippines, cho thấy mô hình đó không nhất thiết sẽ thành công nếu áp dụng vào bối cảnh các xã hội đang phát triển. Đặc biệt, những nước đang cần sự tập trung ý chí, nguồn lực cho các mục tiêu tập thể thì sẽ gặp khó khăn nếu du nhập mô hình phân tán quyền lực như của Mỹ.

Kiểm soát quyền lực đã có một lịch sử lâu dài ở nhiều nước trên thế giới. Vậy, tiến trình phát triển nhận thức về vấn đề này ở nước ta diễn ra như thế nào?

Thực ra, vấn đề xây dựng chính quyền liêm chính, phục vụ nhân dân, cảnh giác với nguy cơ lạm quyền đã được Chủ tịch Hồ Chí Minh đề cập từ những ngày đầu thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Tuy nhiên, mối quan tâm và nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước còn phụ thuộc vào truyền thống văn hóa chính trị, trình độ phát triển, và bối cảnh đất nước từng giai đoạn cụ thể.

Từ năm 1954 ở miền Bắc và từ năm 1975 sau khi thống nhất đất nước, chúng ta tiếp tục xây dựng cấu trúc nhà nước theo mô hình Xô Viết, với niềm tin rằng khi nhân dân lao động đã giành được chính quyền thì mọi quyền lực nhà nước đã thuộc về tay nhân dân. Niềm tin đó cùng với truyền thống nhà nước tập quyền trong lịch sử là 2 trong số những nguyên nhân chính khiến vấn đề kiểm soát quyền lực chưa được chú ý.

Trong 2 thập kỷ đầu của quá trình đổi mới, kiểm soát quyền lực cũng chưa phải là mối quan tâm tại các kỳ Đại hội Đảng. Phải đến Đại hội Đảng lần thứ 11 vào năm 2011, lần đầu tiên khái niệm “kiểm soát quyền lực” mới xuất hiện trong các văn kiện đại hội. Tại Đại hội 13, kiểm soát quyền lực đã trở thành một nhiệm vụ trọng tâm trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.

Theo ông, đâu là những động lực chính thúc đẩy nhu cầu kiểm soát quyền lực ở nước ta trong giai đoạn hiện nay?

Thứ nhất là nhu cầu nội tại trong tiến trình vận động của hệ thống quản trị quốc gia. Công cuộc Đổi mới tiến hành từ năm 1986 trước hết là đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, đổi mới thể chế kinh tế theo định hướng thị trường XHCN, trong sự phân biệt với thị trường tự do ở các nước tư bản.

Sau hơn 30 năm, sự phát triển của nền kinh tế đã đặt ra nhu cầu cần đổi mới cả hệ thống chính trị và bộ máy chính quyền. Có nghĩa là, hệ thống thể chế ban hành chủ trương chính trị, hoạch định và thực thi chính sách công cũng cần được điều chỉnh cho phù hợp với sự biến đổi của thể chế kinh tế. Để có thể phát huy vai trò của các động lực thị trường và sức mạnh của mọi lực lượng xã hội, qua đó thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển đất nước thì giảm thiểu nguy cơ lạm quyền thông qua các cơ chế và biện pháp kiểm soát quyền lực nhà nước là một nhu cầu tất yếu.

Thứ hai là những biểu hiện lạm quyền đang có xu hướng gia tăng trong khoảng 2 thập kỷ gần đây. Nền kinh tế thị trường phát triển cũng đồng nghĩa với sự hình thành và lớn mạnh của nhiều nhóm lợi ích khác nhau. Xây dựng các mối quan hệ và tìm cách tác động đến các cơ quan công quyền là nhu cầu tất yếu của các nhóm lợi ích kinh tế, tài chính.

Thực tế này tất yếu sẽ ảnh hưởng đến hoạt động của chính quyền theo cả 2 chiều hướng. Ở hướng tích cực, chính quyền sẽ nắm bắt được nhu cầu của các chủ thể tư nhân, từ đó điều chỉnh chính sách cho phù hợp. Ở hướng tiêu cực, một bộ phận cán bộ không giữ được bản lĩnh, bị chi phối bởi lợi ích vị kỷ sẽ có thể ban hành những quyết định chính sách và quản lý theo hướng có lợi cho nhóm lợi ích mà họ có liên quan. Nếu tình trạng quan hệ thân hữu vì các lợi ích cá nhân, nhóm không được ngăn chặn thì lợi ích công sẽ bị xâm phạm nghiêm trọng, chất lượng hoạt động của hệ thống quản trị quốc gia bị giảm sút, trở thành mối đe dọa cho sự ổn định và phát triển của cả xã hội.

Thứ ba, hoàn thiện cơ chế và phương thức kiểm soát quyền lực là bước đi tất yếu để hướng đến hiện thực hóa khát vọng về một nhà nước thực sự của dân, do dân và vì dân. Đảng Cộng sản Việt Nam, với nền tảng tư tưởng là chủ nghĩa Marx - Lenin, đã lựa chọn con đường XHCN chính là vì đã nhận ra những hạn chế, bất cập của hệ thống kinh tế - chính trị tư bản chủ nghĩa. Cụ thể, đó là hệ thống chính trị rất dễ bị chi phối bởi các giai cấp, tầng lớp giàu có vốn chiếm thiểu số trong xã hội. Do đó, hệ thống chính sách của nhà nước tư bản cũng bị ảnh hưởng rất rõ bởi ý chí và quan điểm của các nhóm lợi ích, các tập đoàn kinh tế lớn. Trong khi đó, số đông người lao động bình dân, hay các nhóm xã hội yếu thế rất khó gây tác động đến các chính sách của chính quyền. Ngược lại, những lá phiếu bầu cử của họ lại rất dễ bị chi phối để phục vụ cho các liên minh kinh tế - chính trị của các tầng lớp giàu có, quyền lực.

Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN được kỳ vọng sẽ giúp chúng ta tránh được những vấn đề như đang xảy ra với hệ thống chính trị và chính quyền tại các nước tư bản.

Hiến pháp nước ta quy định “quyền lực nhà nước là thống nhất”. Vậy, đâu là đặc điểm then chốt của một cấu trúc quyền lực nhà nước thống nhất?

Sự thống nhất của quyền lực nhà nước ở nước ta thể hiện qua 2 đặc điểm.

Thứ nhất, quan hệ giữa 3 nhánh quyền lực, gồm Lập pháp - Hành pháp - Tư pháp, là sự phân công, phối hợp, hợp tác để thực thi quyền lực nhà nước chứ không hoàn toàn độc lập, cân bằng và kiểm soát lẫn nhau như ở các nước phương Tây và Mỹ.

Thứ hai, hệ thống chính quyền được tổ chức theo trật tự thứ bậc, trong đó chính quyền trung ương không chỉ kiểm soát các hoạt động đối nội, đối ngoại mà còn có thể kiểm soát được mọi hoạt động của các chính quyền địa phương. Xét rộng ra cả cấu trúc chính trị thì sự thống nhất quyền lực còn thể hiện ở nguyên tắc “tập trung dân chủ”, cũng như vị trí và vai trò hạt nhân quyền lực cấu trúc của Đảng, với tư cách là chủ thể duy nhất đảm nhiệm cả vai trò lãnh đạo và cầm quyền.

Đặc trưng quyền lực thống nhất ảnh hưởng thế nào đến cơ chế và biện pháp kiểm soát quyền lực, thưa ông?

Đề cao sự thống nhất của quyền lực nhà nước tức là chúng ta không hoàn toàn thực hiện nguyên lý “phân tán để kiểm soát quyền lực” như ở các nước phương Tây và Mỹ. Các nhánh quyền lực nhà nước cũng được phân chia và tổ chức với chức năng và ranh giới rõ ràng nhưng không vận hành độc lập riêng rẽ, kiểu “việc ai người ấy làm”, rồi “nhòm ngó canh nhau”. Thay vào đó, các nhánh quyền lực nhà nước luôn phải phối hợp với nhau, là đối tác chứ không phải đối trọng để kiềm chế nhau như trong mô hình quyền lực phân tán độc lập hoàn toàn.

Những đặc điểm nêu trên khiến cho việc kiểm soát quyền lực ở nước ta không được thực hiện dựa trên cơ chế “cân bằng và kiểm soát” lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực nhà nước. Thay vào đó, kiểm soát quyền lực sẽ được thực hiện với 2  cơ chế: tự kiểm soát, tức là trông đợi vào khả năng người nắm giữ quyền lực tự giác tuân thủ các quy định của Đảng và pháp luật của Nhà nước; và các phản ứng kiểm tra, giám sát bởi các đơn vị chức năng nhằm bảo đảm sự nhất quán của cả hệ thống quyền lực nhà nước trong hoạch định và thực thi chính sách công.

Như vậy, về bản chất, kiểm soát quyền lực trong hệ thống quản trị quốc gia với một đảng lãnh đạo và cầm quyền ở nước ta là nhằm bảo đảm ý chí của hạt nhân quyền lực được thực thi nhất quán ở mọi phạm vi, mọi cấp độ. Cụ thể hơn, kiểm soát quyền lực tức là vun đắp khả năng tự kiểm soát của mỗi cá nhân nắm giữ quyền lực và thực hiện các phản ứng nhằm bảo đảm chủ trương, đường lối, quy định của Đảng, pháp luật của nhà nước được thực hiện nghiêm túc, nhất quán ở mọi cấp độ, mọi tổ chức, cơ quan, đơn vị, địa phương. 

Ưu điểm rõ nhất của nguyên tắc thống nhất quyền lực là giúp Nhà nước trở thành một cấu trúc gắn kết chặt chẽ, loại bỏ nguy cơ xung đột giữa các nhánh quyền lực, cũng như rủi ro rối loạn của hệ thống, và sự thiếu nhất quán của hệ thống chính sách. Tuy nhiên, thách thức của mô hình này là nguy cơ lạm quyền luôn hiện hữu bởi không tồn tại một chủ thể thứ hai có đủ sự khách quan và sức mạnh để có thể giám sát cái cấu trúc quyền lực thống nhất đó.

Vậy, đâu là những vấn đề cần quan tâm trong tiến trình thiết kế và hoàn thiện thể chế kiểm soát quyền lực ở nước ta?

Để có thể thiết kế được hệ thống thể chế kiểm soát quyền lực, chúng ta cần hình dung các mối quan hệ quyền lực mà ở đó quyền lực công có thể bị lợi dụng, lạm dụng cho các mục đích vị kỷ. Như vậy sẽ có 4 mối quan hệ cần chú ý: thứ nhất là quan hệ giữa ba nhánh quyền lực nhà nước. Thứ hai là quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Thứ ba là quan hệ giữa chính quyền với doanh nghiệp, tổ chức xã hội, và người dân. Thứ tư là quan hệ giữa Đảng với các cơ quan nhà nước.

Có thể thấy, các mối quan hệ thứ nhất và thứ hai không phải là mối quan tâm chính. Chúng ta không quá lo ngại về nguy cơ lạm quyền giữa 3 nhánh quyền lực nhà nước hay giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương. Trọng tâm trong việc thiết kế thể chế kiểm soát quyền lực ở nước ta hiện nay là xử lý mối quan hệ giữa quyền lực chính trị (Đảng) với quyền lực công (Nhà nước), và thẩm quyền của chính quyền với các quyền của công dân.

Ông có nhận xét gì về tiến trình hoàn thiện thể chế kiểm soát quyền lực ở nước ta trong thời gian vừa qua?

Những năm vừa qua, điểm nổi bật nhất của việc đổi mới cơ chế và biện pháp kiểm soát quyền lực ở nước ta là nhiều quy định của Đảng, pháp luật của nhà nước đã được ban hành với mức độ chi tiết hơn, kín kẽ hơn, phức tạp hơn. Hệ thống thể chế kiểm soát quyền lực được hoàn thiện hơn đã giúp bộ máy các cơ quan nhà nước hoạt động chuyên nghiệp hơn, hiệu quả hơn. Nguy cơ lạm quyền được quản lý tốt hơn, nhiều biểu hiện vi phạm được phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm khắc. Quyền của người dân và các tổ chức, doanh nghiệp được tôn trọng và bảo vệ tốt hơn.

Tuy nhiên, chính việc coi trọng hoàn thiện các quy định của Đảng và pháp luật của nhà nước cho thấy chúng ta đang đặt trọng tâm vào kiểm soát hành vi của cá nhân thông qua các phản ứng thể chế trong nội bộ hệ thống. Đặc điểm này khiến cho hoạt động kiểm soát quyền lực chưa bảo đảm được tính khách quan, nguy cơ bị thao túng luôn tồn tại. Đây cũng chính là căn nguyên khiến cho rất nhiều sai phạm tại các bộ, ngành, địa phương chỉ được phát hiện khi cơ quan trung ương vào cuộc, chứ không phải do các cơ quan ở bộ, ngành, địa phương đó phát hiện ra.

Vấn đề thứ hai là chúng ta còn chậm trễ trong việc cải thiện mối quan hệ giữa chính quyền và công dân, xây dựng chính quyền phục vụ và gia tăng khả năng giám sát của người dân đối với hoạt động công quyền. Những kết quả chưa như ý trong tiến trình tinh gọn bộ máy và cải cách hành chính, thúc đẩy công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình, sự tham gia của người dân, và phát huy vai trò của các cơ quan báo chí, truyền thông khiến cho tình trạng lạm quyền vẫn xảy ra, gây bức xúc cho nhân dân.

Vấn đề thứ ba là chúng ta chưa chú ý đúng mức đến mối quan hệ căn bản hơn, là quan hệ giữa quyền lực chính trị và quyền lực công, hay cụ thể hơn là quan hệ giữa Đảng và Nhà nước.

Hơn 30 năm đổi mới đất nước, chúng ta đã nỗ lực để hiện thực hóa nguyên tắc “Đảng lãnh đạo chứ không làm thay cơ quan nhà nước”. Tuy nhiên, những vụ vi phạm tập thể, dẫn đến hậu quả là nhiều lãnh đạo cao nhất, chủ chốt của một bộ hoặc một địa phương bị xử lý trong thời gian gần đây là minh chứng cho thấy sự can dự quá sâu của cán bộ đảng vào các hoạt động của chính quyền. Thực tế này thúc đẩy nhu cầu cấp bách cần đặt ra ranh giới và kiểm soát chặt chẽ hơn mối quan hệ giữa cơ quan đảng và cơ quan nhà nước.

Quyền lực chính trị cũng phải được kiểm soát để cơ quan và cán bộ đảng tập trung thực hiện chức năng và vai trò lãnh đạo, chứ không can dự quá sâu vào hoạt động quản lý, thực thi chính sách, pháp luật của chính quyền.

Vậy, ông có đề xuất gì cụ thể cho quá trình hoàn thiện thể chế kiểm soát quyền lực ở nước ta trong thời gian tới?

Như tôi đã nói, việc thiết kế hệ thống thể chế kiểm soát quyền lực phải căn cứ vào những đặc trưng và nguyên lý vận hành cốt lõi của mỗi cấu trúc quản trị quốc gia. Với chúng ta hiện nay, đó là cấu trúc quyền lực thống nhất. Đặc trưng quyền lực thống nhất dẫn đến 3 hướng tiếp cận kiểm soát quyền lực sau đây:

Thứ nhất, gia tăng khả năng tự kiểm soát của cá nhân nắm giữ quyền lực. Hướng đi này cần sự bền bỉ về thời gian bởi khả năng tự kiểm soát là kết quả của quá trình giáo dục, rèn luyện lâu dài.

Yêu cầu này cũng đặt ra nhu cầu thiết lập thể chế trọng người tài, đức để giao quyền cho họ, cùng niềm tin rằng những người tài, đức thì sẽ đam mê cống hiến cho cộng đồng nên sẽ hạn chế được sự ích kỷ, vụ lợi và đặt lợi ích công lên trên hết trong hoạt động công quyền. Ngược lại, nếu để lọt những người không có tâm, không đủ tầm, lại đề cao lợi ích vị kỷ vào các vị trí lãnh đạo, quản lý trong cấu trúc quyền lực thống nhất thì nguy cơ lạm quyền là luôn hiện hữu.

Thứ hai, gia tăng tính khách quan cho các cơ quan và hoạt động kiểm tra, giám sát. Thay vì chỉ chú trọng công tác giám sát theo chiều dọc nội bộ hệ thống cơ quan đảng và chính quyền, chúng ta cần tính đến các phản ứng theo chiều ngang. Tức là việc kiểm tra, giám sát có thể tiến hành chéo giữa các cơ quan, địa phương, đơn vị. Thành phần tham gia hoạt động kiểm tra, giám sát cần đa dạng hơn để giảm thiểu nguy cơ “đóng cửa bảo nhau”, thực hiện hình thức, chiếu lệ.

Cụ thể hơn, có thể thành lập hệ thống cơ quan kiểm tra, giám sát cấp vùng với thành viên đến từ cả trung ương và các địa phương liên quan. Tương tự là mô hình cơ quan giám sát liên đơn vị nhằm đa dạng hóa thành viên, giảm thiểu nguy cơ nội bộ thao túng hoạt động kiểm tra, giám sát.

Thứ ba, căn cốt nhất, là cần có sự phân định rạch ròi hơn giữa quyền lực chính trị và quyền lực công, để từ đó có phương án kiểm soát hiệu quả. Theo đó, Đảng sẽ tập trung vào thực hiện chức năng lãnh đạo, thông qua việc ban hành và giám sát quá trình thực hiện chủ trương, đường lối. Còn chính quyền sẽ toàn tâm toàn ý vào thực hiện chức năng quản lý nhà nước, thực thi chính sách, pháp luật, vốn cũng là sự cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng.

Sự rõ ràng về ranh giới giữa quyền lực chính trị và quyền lực công, sự chặt chẽ và kín kẽ trong các quy định chính trị và pháp lý sẽ giúp giảm thiểu những ý đồ nhân danh Đảng để lạm dụng quyền lực chính trị nhằm can thiệp vào hoạt động công quyền.

Hiền Anh - Ảnh: Phạm Hải

Thiết kế: Hoàng Cúc