Kỳ họp thứ 7 Quốc hội sắp tới sẽ xem xét thông qua Luật Thủ đô (sửa đổi). Nhằm xây dựng, phát triển Thủ đô Hà Nội, Luật Thủ đô chứa đựng những chính sách đặc thù so với chính sách chung áp dụng cho các địa phương khác. 

Trong số đó, một chính sách đặc thù đang được Chính phủ đề xuất là khôi phục lại hình thức Hợp đồng xây dựng - chuyển giao (hợp đồng BT) vốn đã loại bỏ trên cả nước từ năm 2020 sau khi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP 2020) có hiệu lực.

Cụ thể theo dự thảo Luật Thủ đô (sửa đổi) mới nhất, hợp đồng BT là hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình hạ tầng; sau khi nhà đầu tư chuyển giao công trình sẽ được thanh toán bằng vốn ngân sách nhà nước hoặc bằng quỹ đất.

Hồi sinh hợp đồng BT

Nếu đề xuất này được thông qua, Hà Nội sẽ trở thành địa phương thứ hai sau TP Hồ Chí Minh được triển khai mới dự án BT sau khi Luật PPP có hiệu lực năm 2020.

Theo đề xuất của Chính phủ, hình thức hợp đồng BT sẽ được áp dụng đối với các dự án đầu tư thuộc lĩnh vực giao thông vận tải, thoát nước và xử lý nước thải, xử lý ô nhiễm môi trường, hạ tầng kỹ thuật thủy lợi.

Theo Tờ trình của Chính phủ, trước khi có Luật PPP 2020, Hà Nội đã triển khai các dự án BT thanh toán bằng quỹ đất và thanh toán bằng tiền. Thời gian tới, Hà Nội có nhiều công trình giao thông, thoát nước và xử lý nước thải, xử lý ô nhiễm môi trường sông Nhuệ, sông Đáy, sông Tô Lịch và các sông khác… cần thiết phải bố trí nguồn vốn ngân sách, huy động tối đa nguồn lực xã hội với các phương thức hợp tác đa dạng tham gia vào đầu tư.

Do đó, việc đề xuất thực hiện các dự án này theo hợp đồng BT bằng tiền hoặc đất sẽ tăng cường khả năng huy động nguồn lực đầu tư từ xã hội khi ngân sách chưa kịp thời đáp ứng.

tay ho 9.jpg
Dự án BT theo dự thảo Luật Thủ đô linh hoạt hơn về cơ chế thanh toán cho nhà đầu tư, được phép triển khai sớm hơn. Ảnh minh hoạ: Hoàng Hà

Khái niệm “hợp đồng BT” trong dự thảo Luật Thủ đô về cơ bản tương đồng với Nghị quyết 98 của Quốc hội về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP Hồ Chí Minh.

Tuy nhiên, cơ chế thanh toán cho nhà đầu tư theo hợp đồng BT tại Hà Nội có sự mở rộng so với TP Hồ Chí Minh, bên cạnh việc thanh toán bằng tiền thì nhà đầu tư có thể được Nhà nước thanh toán bằng quỹ đất. Đây là cơ chế đã được áp dụng trước khi Luật PPP 2020 ra đời, chẳng hạn tại Nghị định 63 năm 2018 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

Một quy định khác cũng “ưu ái” hơn cho Hà Nội là thời điểm tiến hành lựa chọn nhà đầu tư dự án BT: theo dự thảo Luật Thủ đô, việc lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện sau khi thiết kế cơ sở (thiết kế bước 1) được phê duyệt; tuy nhiên theo chính sách áp dụng cho TP. Hồ Chí Minh sau thiết kế cơ sở (thiết kế bước 2) được phê duyệt.

Như vậy, so với chính sách áp dụng cho TP. Hồ Chí Minh thì dự án BT theo dự thảo Luật Thủ đô không chỉ linh hoạt hơn về cơ chế thanh toán cho nhà đầu tư mà còn được phép triển khai sớm hơn.

Đổi đất lấy hạ tầng

Thời điểm Quốc hội xem xém thông qua Luật Thủ đô (sửa đổi) đã cận kề và rõ ràng cần phải xem xét kỹ sự cần thiết, tính khả thi của việc “hồi sinh” hợp đồng BT được thanh toán bằng quỹ đất.

Thực tiễn triển khai cho thấy cơ chế thanh toán cho nhà đầu tư bằng quỹ đất theo hợp đồng BT đã gây ra nhiều vướng mắc, nảy sinh nhiều bất cập, trong đó có các sai phạm đã bị xử lý. Đặc biệt, việc nhà đầu tư được thanh toán bằng quỹ đất khác để thực hiện dự án đối ứng nhằm thu hồi vốn không qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án tiềm ẩn các tiêu cực phát sinh trong quá trình định giá đất để thanh toán.

Những bất cập ấy dẫn đến tại Luật PPP 2020, Quốc hội đã yêu cầu dừng triển khai dự án BT mới, dự án nào chưa được phê duyệt chủ trương đầu tư thì dừng thực hiện kể từ ngày 15/8/2020.

Tại Nghị quyết 98 của Quốc hội về các cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh cũng chỉ quy định việc sử dụng vốn đầu tư công để thanh toán cho nhà đầu tư mà không có cơ chế thanh toán bằng quỹ đất.

Do đó, cần đánh giá kỹ tác động của loại hình hợp đồng BT thanh toán bằng quỹ đất để có giải pháp cụ thể, khả thi để khắc phục các hạn chế, nhược điểm của loại hình này.

Một giải pháp đã được đề xuất trong dự thảo: phải tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án đối ứng đồng thời với đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án BT. Mục đích của quy định này nhằm ngăn chặn việc nhà đầu tư được giao đất thực hiện dự án đối ứng mà không qua đấu thầu.

Tuy nhiên, quy định này cần được đánh giá thêm bởi ở đây có 2 dự án riêng rẽ: (i) Dự án đầu tư công trình hạ tầng thực hiện theo Luật Đầu tư công, Luật PPP 2020 và Luật Thủ đô; (ii) Dự án đối ứng triển khai trên quỹ đất khác dự kiến thanh toán cho nhà đầu tư là dự án đầu tư có sử dụng đất (để thực hiện các dự án khu đô thị, dự án nhà ở thương mại kết hợp thương mại, dịch vụ) được triển khai theo cơ chế đầu thầu dự án có sử dụng đất (theo hành lang pháp lý là Luật Đấu thầu năm 2023, Luật Đất đai năm 2024).

Do hành lang pháp lý của 2 cuộc đấu thầu là khác nhau, thể thức hồ sơ mời thầu, trình tự, thủ tục… thực hiện khác nhau nên về nguyên tắc, không gì đảm bảo chắc chắn việc nhà đầu tư trúng đấu thầu dự án đầu tư công trình hạ tầng cũng là nhà đầu tư trúng đấu thầu dự án đối ứng (triển khai trên quỹ đất dự kiến thanh toán cho nhà đầu tư BT).

Do đó, luật cần có phương án xử lý trong trường hợp nhà đầu tư trúng đấu thầu dự án hạ tầng không trúng đấu thầu dự án đối ứng, cơ chế tài chính để thanh toán cho các nhà đầu tư này và giải pháp ứng phó với các tranh chấp có thể xảy ra giữa các nhà đầu tư trong quá trình thực hiện 2 dự án.

Dự thảo Luật Thủ đô phiên bản mới nhất mới chỉ quy định việc thanh toán hợp đồng BT bằng quỹ đất trong trường hợp nhà đầu tư trúng đấu thầu dự án BT đồng thời là nhà đầu tư dự án đối ứng mà chưa bao quát trường hợp 2 dự án có 2 nhà đầu tư khác nhau thực hiện.

Tránh tình trạng đội vốn ngân sách

Về loại hợp đồng BT thanh toán bằng vốn ngân sách, dự thảo quy định Hà Nội bố trí vốn đầu tư công để thanh toán cho nhà đầu tư sau khi công trình BT được hoàn thành nghiệm thu, kiểm toán; chi phí lãi vay sau thời gian xây dựng và lợi nhuận hợp lý được tính vào tổng mức đầu tư dự án. Đây là chính sách tương tự Nghị quyết 98 áp dụng cho TP Hồ Chí Minh, được hướng dẫn tại Nghị định 11 năm 2024.

Theo dự thảo luật, hợp đồng BT áp dụng cho các dự án hạ tầng (giao thông, thủy lợi, xử lý nước thải, chất thải rắn…). Công trình hạ tầng là công trình phục vụ lợi ích chung của Nhân dân, thuộc trách nhiệm của Nhà nước và được bảo đảm bằng ngân sách Nhà nước, không phải dự án đầu tư kinh doanh để sinh lời.

Các cơ quan nhà nước về nguyên tắc phải là chủ thể am hiểu, có nhiều kinh nghiệm về các dự án hạ tầng để triển khai thực hiện, quản lý hiệu quả hơn các doanh nghiệp tư (thường chỉ thực hiện các dự án đầu tư kinh doanh nhằm tìm kiếm lợi nhuận).

Các dự án hạ tầng có nhiều khác biệt so với các dự án kinh doanh vì phải khai thác, vận hành sau đầu tư nên cần huy động các đơn vị chuyên nghiệp cùng đầu tư, khai thác và chia sẻ lợi nhuận.

Do đó, việc “giao khoán” một nhiệm vụ thuộc trách nhiệm của Nhà nước cho các tổ chức kinh tế thực hiện, dẫn đến chi phí lãi vay (trong và sau thời gian xây dựng) cũng như lợi nhuận của nhà đầu tư được tính vào tổng mức đầu tư dự án, trực tiếp làm tăng chi phí và gây áp lực lên ngân sách cần được xem xét thấu đáo. Cần tổng kết việc áp dụng hình thức này tại TP. Hồ Chí Minh để có thêm kinh nghiệm, bài học cho Hà Nội.

Hình thức này cũng không tận dụng, phát huy được năng lực của các cơ quan, tổ chức của nhà nước (các Ban quản lý dự án chuyên ngành) đã có năng lực, kinh nghiệm triển khai các dự án hạ tầng suốt những năm vừa qua. Trong khi đó, các nhà đầu tư cũng thường không am hiểu thi công công trình hạ tầng nên lại phải thuê các Ban quản lý dự án của Nhà nước cung cấp dịch vụ quản lý, điều hành dự án.

Nguyễn Văn Đỉnh