Cải cách thể chế có nhạy cảm không?

Sự quan tâm đối với chủ đề này ngày càng lớn là đáng mừng. Song, trước hết, không nên nhầm lẫn giữa hai từ thể chế (rules of game) và chế độ (regime) mà Tuần Việt Nam đã đăng tải bài viết Cải cách thể chế nhìn từ cuốn sách “Vì sao các quốc gia thất bại” giải thích ngắn gọn gần đây.

Từ điển tiếng Việt định nghĩa: “Thể chế là những quy định, luật lệ của một chế độ, buộc mọi người phải tuân theo”.

Theo Báo cáo Việt Nam 2035, thể chế là những “luật chơi” chính thức và phi chính thức ràng buộc các tương tác trong xã hội, hỗ trợ tăng trưởng và phát triển kinh tế trong dài hạn. Thể chế tạo ra một hệ thống thưởng, phạt cho các ứng xử của các tổ chức, cá nhân, do đó, có thể hạn chế hoặc thúc đẩy hành vi của các chủ thể này theo nhiều chiều hướng khác nhau.

Nguyên Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển trong một bài viết góp ý cho văn kiện Đại hội XIII cho rằng, thể chế là tập hợp những quy tắc chính thức, các quy định không chính thức hay nhận thức chung có tác động thúc đẩy hoặc kìm hãm, định hướng hoặc chi phối sự tương tác của các chủ thể chính trị với nhau trong lĩnh vực nhất định. Các thể chế được tạo ra và bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước và các tác nhân ngoài Nhà nước.

Theo ông Hiển, có thể hiểu, các quy tắc chính thức là Hiến pháp, Luật, các văn bản dưới luật, điều ước quốc tế. Các quy tắc không chính thức là quy tắc đạo đức, truyền thống, tập quán, tín ngưỡng. Các quy định nội bộ gồm điều lệ, quy chế của tổ chức, doanh nghiệp. Lĩnh vực của thể chế gồm thể chế chính trị, thể chế kinh tế, thể chế văn hóa... Đối tượng thực hiện thể chế là Nhà nước và các tác nhân ngoài Nhà nước gồm tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân không nằm trong hệ thống Nhà nước.

Như vậy, nói ngắn gọn, thể chế nghĩa là luật chơi, cải cách thể chế nôm na là cải cách luật chơi. Luật chơi như thế nào - thiên về dung hợp hay tước đoạt - sẽ tạo khuôn khổ cho con người sống và hành xử theo hướng đó.

Định nghĩa như vậy để thấy vấn đề đơn giản và không có gì nhạy cảm.

Trong bài viết này, xin tập trung vào việc cải cách thể chế kinh tế mà cứ khi nào tư duy đổi mới là kéo theo rất nhiều thành tựu.

Hợp tác hóa nông nghiệp theo kiểu cũ, một thời gian dài được xem là một trong những “quy luật cơ bản” theo Tuyên bố Hội nghị XII Đảng Cộng sản và Công nhân các nước XHCN tháng 11 năm 1957 và Đảng ta xem đó là “Cương lĩnh chung của chúng ta”.

Mô hình này được thực hiện triệt để trên diện rộng đã gây nên tình trạng một đất nước nông nghiệp thiếu lương thực trầm trọng. Nhà nước phải đi vay bo bo, lúa mì cho dân ăn.

Đến thập kỷ 80, khi nền kinh tế lâm vào khủng hoảng, đã có Khoán 10 hay khoán hộ, mà thực chất là xóa bỏ nhanh hệ thống hợp tác xã nông nghiệp theo kiểu cũ một thời được cho là “quy luật”, là “nguyên lý” xây dựng Chủ nghĩa xã hội ở nước ta.

Đó chính là sửa từ gốc. Nhờ vậy, chỉ trong thời gian rất ngắn, Việt Nam đã chuyển từ nước nhập khẩu lương thực sang nước xuất khẩu lương thực. Đến nay, Việt Nam đã trở thành nước xuất khẩu gạo hàng đầu thế giới, trong khi mỗi năm dân số tăng thêm trên 1 triệu người, đất canh tác nông nghiệp bị thu hẹp lại do phát triển đường giao thông, công nghiệp và đô thị.

Trước thực tế sinh động đó và nhiều ví dụ “phá rào” khác ở các địa phương, Đại hội VI (Tháng 12/1986) đã đánh dấu bước ngoặt có tính lịch sử về đổi mới cơ chế quản lý kinh tế ở Việt Nam với quan điểm đổi mới quản lý kinh tế như sau: (i) Đổi mới cơ chế quản lý kinh tế trên cơ sở đổi mới cơ cấu kinh tế, chấp nhận kinh tế nhiều thành phần và chuyển sang nền sản xuất hàng hóa; (ii) Kiên quyết xóa bỏ cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp, xây dựng cơ chế quản lý có kế hoạch theo phương thức hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa, đúng nguyên tắc tập trung dân chủ; (iii) Cả nước là một thị trường thống nhất, có nhiều thành phần kinh tế tham gia. Nhà nước bỏ quyền định giá, giữ giá, thay vào đó điều tiết giá bằng các biện pháp, công cụ kinh tế.

Nhờ đó, nền kinh tế từ mô hình một thành phần với cơ chế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu bao cấp, mệnh lệnh hành chính đã chuyển sang nền kinh tế đa thành phần năng động, tươi mới nhờ các quy luật cung cầu, giá trị đã dần được tôn trọng hơn.

Luật Đầu tư Nước ngoài năm 1987, Luât Công ty và Luật Doanh nghiệp tư nhân năm 1990 và đặc biệt là luật Doanh nghiệp năm 1999 đã thúc đẩy, khuyến khích rất mạnh sự ra đời và phát triển kinh tế tư nhân ở nước ta.

Một trong những thay đổi mang tính cách mạng của Luật Doanh nghiệp 1999 là “người dân có thể làm bất kỳ việc gì mà pháp luật không cấm” thay cho công thức tồn tại nhiều chục năm trước đó “người dân chỉ được làm những việc mà pháp luật cho phép”.

Khi đó, Thủ tướng Phan văn Khải đã quyết định thành lập Tổ công tác thi hành Luật Doanh nghiệp với nhiệm vụ hàng đầu đưa thật nhanh Luật Doanh nghiệp đi vào cuộc sống. Tổ công tác đi khắp “hang cùng ngõ hẻm” để “dọn dẹp” giấy phép con và chỉ trong khoảng thời gian rất ngắn xóa bỏ được khoảng một nửa số lượng giấy phép con. Thành công này góp phần làm tăng trưởng rất nhanh số lượng doanh nghiệp tư nhân trong khoảng 5-7 năm đầu, kể từ ngày Luật Doanh nghiệp năm 1999 có hiệu lực pháp luật.

Quan trọng hơn, tại Điều 33, Hiến pháp năm 2013 ghi rõ: “Mọi người có quyền tự do kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm”.

Tuy nhiên, số điều kiện, quy định kinh doanh đã mọc như nấm sau mưa trong nhiều thập kỷ sau Luật Doanh nghiệp, lên tới gần 16.000, theo một tài liệu của Chính phủ.

Số lượng thủ tục hành chính về cấp phép thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp bộ, cấp tỉnh vẫn chủ yếu ở cấp bộ với số lượng 3277 chiếm 54%, cấp tỉnh là 1968 chiếm 32%.

Theo Ban Kinh tế Trung ương, tỷ lệ xử lý đúng hoặc trước thời hạn các thủ tục hành chính tại các bộ, ngành chỉ đạt 7,54%; tỷ lệ này tại địa phương lên tới 84,33%.

Điều kiện kinh doanh tạo nhiều rào cản hạn chế quyền tự do kinh doanh và tạo nhiều rủi ro với doanh nghiệp. Báo cáo PCI cho biết, 61% doanh nghiệp gặp khó khăn khi thực hiện thủ tục đề nghị cấp phép kinh doanh có điều kiện; 61% doanh nghiệp trả chi phí không chính thức còn cao trong hoạt động cấp phép kinh doanh có điều kiện; 22% doanh nghiệp trì hoãn hoặc hủy bỏ kế hoạch kinh doanh do phiền hà trong việc tiếp cận cấp giấy phép kinh doanh.

Trước thực tế đó, khu vực doanh nghiệp tư nhân của Việt Nam không thể lớn lên như mong muốn, dù có nhiều nghị quyết, nhiều chủ trương.

Tình hình như vậy không thể kéo dài. Từ nay bất kể tổ chức, cá nhân nào có hành động gây cản trở dân “Tự do kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm” phải được xem là hành vi vi phạm Hiến pháp, và tất nhiên phải được xử lý theo pháp luật.

Phải đặt vấn đề rõ ràng như vậy mới có thể hạn chế, tiến tới xóa bỏ sự tùy tiện, thích gì làm nấy trong quản trị quốc gia đang còn tồn tại ở đâu đó trong các cấp, các ngành từ Trung ương đến địa phương và cơ sở.

Bên cạnh đó, cần công bố rõ ràng, rành mạch những ngành, nghề “cấm dân kinh doanh”, thậm chí nói rõ những ngành nghề cấm tư nhân kinh doanh và công bố công khai, có cơ chế xử lý thiệt hại.

Tụt hậu xa hơn về kinh tế so với các nước trong khu vực và trên thế giới là một trong 4 nguy cơ lớn được nêu rõ suốt từ Đại hội VII năm 1994 đến nay.

Xin nêu lại các đột phá chiến lược đã được khẳng định rõ trong Nghị quyết Đại hội XIII năm 2021: Hoàn thiện đồng bộ thể chế phát triển, trước hết là thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, cạnh tranh hiệu quả. Tập trung ưu tiên hoàn thiện đồng bộ, có chất lượng và tổ chức thực hiện tốt hệ thống luật pháp, cơ chế, chính sách, tạo lập môi trường đầu tư kinh doanh thuận lợi, lành mạnh, công bằng cho mọi thành phần kinh tế, thúc đẩy đổi mới sáng tạo; Huy động, quản lý và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển, nhất là đất đai, tài chính, hợp tác công - tư; Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý, hiệu quả, đồng thời tăng cường kiểm tra, giám sát, kiểm soát quyền lực bằng hệ thống pháp luật.

Những nhiệm vụ nêu trên chính là cải cách thể chế tầm chiến lược, không còn phải bắt đầu bằng đổi mới tư duy nữa mà trong hành động trên thực tế trong bối cảnh hội nhập sâu sắc vào nền kinh tế thế giới.