LTS: Dù còn một số bất cập, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) sẽ tạo lập môi trường đầu tư minh bạch, giúp nguồn lực đất đai được khai phá, sử dụng hiệu quả. Tuần Việt Nam tiếp tục giới thiệu những điểm sáng đáng ghi nhận, giúp thị trường đất đai minh bạch và hiệu quả hơn.

Xem lại bài 1: Hạn chế 'doanh nghiệp sân sau', 'doanh nghiệp thân hữu'

Xem lại bài 2: Chống ‘quây tôn’ và đầu cơ đất

Xem lại bài 3: Cuộc ‘cách mạng’ đất nông nghiệp qua mở rộng hạn điền

Từ cách đây 25 năm, Đảng và Nhà nước đã chủ trương khuyến khích tích tụ, tập trung ruộng đất. Tuy nhiên cho đến nay, chủ trương này vẫn chưa thực sự phát huy hiệu quả.

Nông nghiệp nhỏ lẻ, manh mún

Theo kết quả kiểm kê đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường năm 2019, việc sử dụng đất của các hộ sản xuất nông nghiệp nước ta vẫn còn hết sức manh mún: Đất nông nghiệp bình quân gần 1,6 ha/hộ nông thôn, gần 3 ha/hộ nông nghiệp; đất sản xuất nông nghiệp bình quân gần 0,68 ha/hộ nông thôn, gần 1,26 ha/hộ nông nghiệp [1]. Chỉ số bình quân đất sản xuất nông nghiệp/hộ ở nước ta thấp hơn nhiều so với các quốc gia lân cận.

Về kinh tế trang trại, theo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, tính đến năm 2020, cả nước có khoảng 30.000 trang trại, sử dụng 133.826 ha đất sản xuất nông nghiệp (chiếm 0,6% đất nông nghiệp cả nước), bình quân 4,54ha/trang trại [2]. Số lượng trang trại cũng như quy mô bình quân của mỗi trang trại đều rất nhỏ bé.

Đây là điều rất đáng tiếc vì kết quả kiểm kê đất đai năm 2019 cho thấy tổng diện tích tự nhiên nước ta là 33.131.713ha, trong đó nhóm đất nông nghiệp đã chiếm xấp xỉ 85%. Trên 90% diện tích đất nông nghiệp đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng. Như vậy, lẽ ra thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp phải phát triển mạnh mẽ, thay vì tình trạng manh mún, bỏ hoang đất nông nghiệp như nghị quyết 18-NQ/TW đã chỉ rõ.

Việc sử dụng đất của các hộ sản xuất nông nghiệp nước ta vẫn còn manh mún. Ảnh: Hoàng Hà

Luật Đất đai năm 2013 đã phần nào thể chế các văn kiện của Đảng nhằm thúc đẩy quá trình tích tụ, tập trung đất nông nghiệp. Luật quy định người sử dụng đất nông nghiệp có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, góp vốn và thế chấp quyền sử dụng đất.

Đây được coi là chìa khóa quan trọng để tích tụ, tập trung đất nông nghiệp. Luật Đất đai cũng cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trong nội bộ nhóm đất nông nghiệp một cách linh hoạt, tạo thuận lợi cho tập trung ruộng đất để sản xuất hàng hóa.

Tuy nhiên, các phương thức tập trung, tích tụ đất nông nghiệp từ trước đến nay chưa hiệu quả.

Đầu tiên phải kể đến chính sách “Dồn điền, đổi thửa” (chuyển đổi đất nông nghiệp), là phương thức tập trung ruộng đất giữa các hộ gia đình để tạo thành thửa lớn. Thông qua sự hỗ trợ của hợp tác xã, chính quyền thôn, xã, các hộ tự nguyện hoán đổi đất cho nhau để giảm số thửa và tăng diện tích mỗi thửa đất.

Chính sách “dồn điền, đổi thửa” đẩy mạnh vào hai giai đoạn 2008-2010 và 2012-2014, chủ yếu với đất trồng lúa. Tuy nhiên, do đặc thù giao đất nông nghiệp trước đây phải đảm bảo công bằng về vị trí, “có tốt, có xấu, có xa, có gần” nên khi dồn điền, đổi thửa chưa có hướng dẫn hệ số quy đổi vị trí của các thửa đất; một số nơi chưa có đồng thuận của người dân.

Phương thức tiếp theo là thuê đất nông nghiệp của người sử dụng đất. Phương thức này đã thành công ở một số địa phương, tiêu biểu như mô hình VinEco, mô hình sản xuất quy trình VietGap... Tuy nhiên, thị trường cho thuê đất hoạt động còn kém hiệu quả do việc thoả thuận với người sử dụng đất còn khó khăn.

Phương thức thứ ba, liên kết, hợp tác với người sử dụng đất, là hình thức tập trung đất đai thông qua hợp tác giữa các nông dân để cùng tổ chức sản xuất hoặc liên kết, hợp tác với hợp tác xã, doanh nghiệp. Ưu điểm là đất vẫn của dân và người nông dân trực tiếp canh tác trên đất của mình. Tuy nhiên, bất cập của phương thức này là các bên liên kết, hợp tác thường xuyên đơn phương phá vỡ hợp đồng về thu mua và tiêu thụ sản phẩm.

Phương thức thứ tư, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp, theo đó người nông dân chuyển nhượng đất cho hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế để tổ chức sản xuất, xảy ra phổ biến ở đồng bằng sông Cửu Long. Phương thức này được cho là tiềm ẩn rủi ro về kinh tế - xã hội khi người nông dân không còn đất sản xuất, buộc phải đi làm thuê.

Bất cập của phương thức này là hộ gia đình, cá nhân bị hạn chế về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp (hạn điền) trong khi hộ gia đình không trực tiếp sản xuất nông nghiệp và doanh nghiệp không được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa. Các vấn đề này đang được đề xuất tháo gỡ khi sửa đổi luật.

Phương thức thứ năm, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp, theo đó nông dân góp vốn bằng quyền sử dụng đất vào doanh nghiệp để sản xuất kinh doanh. Phương thức này vẫn có rủi ro cho nông dân nếu việc quản trị không minh bạch, nông dân không được tham gia vào quá trình sản xuất.

Đưa “người có ruộng” đến với “người cần đất” là một điểm đột phá đáng ghi nhận của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). 

Để tích tụ ruộng đất, nhà nước phải “xắn tay”

Cả 5 phương thức tích tụ, tập trung đất nông nghiệp trên có điểm chung là đều dựa trên sự thỏa thuận giữa người dân với nhau hoặc với doanh nghiệp, hợp tác xã. Để hiệu quả cần chủ thể nhà nước đứng ra làm trung gian. Đó chính là “Ngân hàng đất nông nghiệp”, một thiết chế lần đầu được đề cập trong Luật Đất đai (sửa đổi).

Các bản dự thảo luật trước đây đều có quy định về “Ngân hàng đất nông nghiệp”, với chức năng tạo lập quỹ đất thông qua việc thuê, nhận chuyển nhượng, nhận ký gửi quyền sử dụng đất nông nghiệp và cho nhà đầu tư thuê, thuê lại đất để sản xuất.

Tuy nhiên đến bản dự thảo xin ý kiến nhân dân hiện nay, “Ngân hàng đất nông nghiệp” đã không còn tồn tại, thay vào đó, chức năng tạo lập quỹ đất nông nghiệp được trao cho “Tổ chức phát triển quỹ đất”. Thiết chế này là đơn vị sự nghiệp công hoặc doanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

Phương án này hợp lý hơn vì tránh phát sinh thêm biên chế, bộ máy; phù hợp với chủ trương tinh giản biên chế, giảm đầu mối, trong khi về cơ bản “Tổ chức phát triển quỹ đất” và “Ngân hàng đất nông nghiệp” thực hiện chức năng, nhiệm vụ như nhau: đều là để phát triển quỹ đất.

Như vậy, cùng với chính sách “mở rộng hạn điền” và mở rộng đối tượng được sử dụng đất trồng lúa, việc đề xuất hình thành một tổ chức đứng ra làm trung gian tạo lập quỹ đất nông nghiệp, đưa “người có ruộng” đến với “người cần đất”, là một điểm đột phá đáng ghi nhận của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Các chính sách mới này giúp chuyên nghiệp hóa nền kinh tế nông nghiệp và tạo ra các “nông dân chuyên nghiệp” với năng suất lao động, hiệu quả cao hơn.

Những câu hỏi cần làm sáng tỏ

Tuy nhiên, vẫn còn một vài lấn cấn khi dự thảo quy định “Tổ chức phát triển quỹ đất” được thực hiện chức năng kép: Thực hiện các dự án thu hồi đất để tạo quỹ đất; bồi thường, giải phóng mặt bằng; khai thác quỹ đất; tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất; tạo lập quỹ đất nông nghiệp để cho nhà đầu tư thuê lại đất sản xuất nông nghiệp.

Như vậy, “Tổ chức phát triển quỹ đất” là đầu mối phát triển quỹ đất chuyên nghiệp theo hai cơ chế: Cơ chế hành chính thông qua việc thu hồi đất để tạo quỹ đất sạch cho các dự án; và cơ chế dân sự thông qua các thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp của người dân.

Vấn đề sẽ nảy sinh bởi khi phát triển quỹ đất thông qua cơ chế hành chính (quyết định thu hồi đất) thì giá đất để tính tiền bồi thường do Nhà nước phê duyệt, nhưng khi phát triển quỹ đất thông qua cơ chế dân sự thì giá đất trao đổi với người dân là giá thỏa thuận trên nguyên tắc “thuận mua - vừa bán”. Như vậy sẽ xuất hiện “độ vênh” về giá đất giữa hai cơ chế do cùng một đơn vị thực hiện, tiềm ẩn nguy cơ khiếu kiện, không đồng thuận của người dân.

Ngoài ra, mô hình này sẽ khiến “Tổ chức phát triển quỹ đất” quản lý một quỹ đất rộng lớn, tức là nắm giữ một nguồn lực khổng lồ để phát triển kinh tế. Luật Đất đai cần có cơ chế hoạt động đủ thông thoáng để “Tổ chức phát triển quỹ đất” phát huy hiệu quả nhưng cũng cần kiểm soát đủ chặt chẽ để đấu tranh với tham nhũng, lãng phí, thất thoát tài sản... như xảy ra tại nhiều doanh nghiệp nhà nước, đơn vị sự nghiệp công thời gian qua.

Chú thích:

[1] Số liệu được trích dẫn từ báo cáo của TS Nguyễn Đình Bồng, Phó chủ tịch Hội Khoa học Đất Việt Nam tại Hội thảo lấy ý kiến doanh nghiệp về dự thảo Luật Đất đai (sủa đổi) ngày 04/8/2022.

[2] Số liệu được trích dẫn từ báo cáo của TS Nguyễn Đình Bồng, Phó chủ tịch Hội Khoa học Đất Việt Nam tại Hội thảo lấy ý kiến doanh nghiệp về dự thảo Luật Đất đai (sủa đổi) ngày 04/8/2022.

Nguyễn Văn Đỉnh