LTS: Tiếp tục đóng góp ý kiến cho dự thảo luật Đất đai sửa đổi, Tuần Việt Nam xin giới thiệu những kiến nghị của Luật sư Trương Thanh Đức.
Trên tinh thần đó, đối với dự thảo luật Đất đai sửa đổi, sau đây gọi là dự luật, tôi thấy cần góp ý về một số vấn đề chung mang tính nền tảng.
Lấn cấn giữa đất và quyền sử dụng đất
Điều 3 về “Giải thích từ ngữ”, luật Đất đai hiện hành năm 2013 giải thích một loạt từ ngữ, theo đó, “đất” cũng chính là “quyền sử dụng đất”. Đó là các khoản sau: Nhà nước giao quyền sử dụng đất (sau đây gọi là nhà nước giao đất); Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất (sau đây gọi là Nhà nước cho thuê đất); Giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất; Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Tương tự “đất” cũng chính là “quyền sử dụng đất” trong dự thảo luật Đất đai (sửa đổi), sau đây gọi là dự luật: Bồi thường quyền sử dụng đất khi nhà nước thu hồi đất (sau đây gọi là bồi thường về đất); Chiếm đất là việc sử dụng đất; Giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính bằng tiền trên một đơn vị diện tích đất; Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất (sau đây gọi là nhà nước cho thuê đất); Nhà nước giao quyền sử dụng đất (sau đây gọi là nhà nước giao đất); Nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất.
Như vậy, bám sát các quy định nêu trên, có thể diễn đạt như sau:
“Bồi thường quyền sử dụng đất” cũng chính là “Bồi thường về đất”. “Chiếm quyền sử dụng đất” là “Chiếm đất”. “Cho thuê quyền sử dụng đất” là “Cho thuê đất”. “Giá trị quyền sử dụng đất” là “Giá trị đất”. “Giao quyền sử dụng đất” là “Giao đất”. “Thu lại quyền sử dụng đất” cũng chính là “Thu hồi đất”. “Tranh chấp về quyền sử dụng đất” là “tranh chấp đất đai”.
Điều 12 về “Những hành vi bị nghiêm cấm” của dự luật cũng quy định: Cấm lấn, chiếm, hủy hoại “đất đai”, chứ không cấm lấn, chiếm, hủy hoại “quyền sử dụng đất”. Cấm sử dụng “đất” không đúng mục đích, chứ không cấm sử dụng “quyền sử dụng đất” không đúng mục đích. Cấm sử dụng “đất” mà không đăng ký, chứ không cấm sử dụng “quyền sử dụng đất” mà không đăng ký.
Cấm làm trái quy định về quản lý, sử dụng “đất đai”, chứ không cấm làm trái quy định về quản lý, sử dụng “quyền sử dụng đất đai”. Cấm cung cấp thông tin về “đất đai” không chính xác chứ không cấm cung cấp thông tin về “quyền sử dụng đất đai” không chính xác.
Cấm cản trở, gây khó khăn đối với việc thực hiện quyền của người sử dụng “đất”, chứ không cấm cản trở, gây khó khăn đối với việc thực hiện quyền của người sử dụng “quyền sử dụng đất”.
Cấm phân biệt đối xử về giới trong hoạt động quản lý, sử dụng “đất đai”, chứ không cấm phân biệt đối xử về giới trong hoạt động quản lý, sử dụng “quyền sử dụng đất đai”.
Khi đề cập đến quyền, nghĩa vụ của mọi chủ thể từ “toàn dân”, nhà nước, cho đến “tổ chức, cá nhân, chủ thể khác”, dự luật chỉ đề cập đến các cụm từ “sở hữu đất” chứ không hề nói đến sở hữu “quyền sử dụng đất”; chỉ viết là sử dụng “đất” chứ không viết là sử dụng “quyền sử dụng đất”. Nhưng khi quy định về chuyển nhượng hay cho thuê thì dự luật lại viết rất mâu thuẫn, khó hiểu, với 3 cách diễn đạt hoàn toàn khác nhau:
Thứ nhất, chỉ quy định “chuyển nhượng đất nông nghiệp” chứ không viết chuyển nhượng “quyền sử dụng đất nông nghiệp” (Điều khoản 49.4,…).
Thứ hai, quy định ngược là “chuyển nhượng “quyền sử dụng đất” rừng phòng hộ”, chứ không viết là “chuyển nhượng “đất” rừng phòng hộ” hay viết “chuyển nhượng “quyền sử dụng đất” gắn với hạ tầng”, chứ không viết là “chuyển nhượng “đất” gắn với hạ tầng” (Điều khoản 49.6.b, 119.5,…).
Thứ ba, quy định đồng thời việc “cho thuê “đất”“ và “cho thuê “quyền sử dụng đất”“ (Điều khoản 29.1, 34.2,…).
Xét về nguyên lý căn bản, chỉ có thể bán, cho mượn, cho thuê, chuyển nhượng, góp vốn, tặng cho, thế chấp, thừa kế, trao đổi… “tài sản”, chứ không thể bán, cho mượn, cho thuê, chuyển nhượng, góp vốn, tặng cho, thế chấp, thừa kế, trao đổi… “quyền sử dụng tài sản”.
Theo đó, cũng chỉ có thể bán (đấu giá), cho mượn, cho thuê, chuyển đổi, chuyển nhượng, góp vốn, tặng cho, thế chấp, thừa kế… “đất”, chứ không thể bán (đấu giá), cho mượn, cho thuê, chuyển đổi, chuyển nhượng, góp vốn, tặng cho, thế chấp, thừa kế… “quyền sử dụng đất”.
Riêng đối với chuyển nhượng đất thuê cần gọi là chuyển nhượng quyền thuê đất, không nên diễn đạt thành chuyển nhượng “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất” hay gọi dài dòng là “chuyển nhượng quyền sử dụng đất” đối với quyền sử dụng đất thuê như dự luật.
Tóm lại, cần sử dụng chính xác, rõ ràng và đơn giản nhất, mà vẫn theo đúng với Hiến pháp và một số nhiều quy định của luật này cũng như các luật khác là bán (đấu giá) “đất”, bồi thường “đất”, cho mượn “đất”, cho thuê “đất”, chuyển đổi “đất” (trao đổi “đất”), chuyển nhượng “đất”, giao “đất”, định giá “đất”, góp vốn bằng “đất”, tặng cho “đất”, thế chấp “đất”, thu hồi “đất”, thừa kế “đất”, tranh chấp “đất”… chứ không thể sử dụng các cụm từ bán (đấu giá) “quyền sử dụng đất”, bồi thường “quyền sử dụng đất”, cho mượn “quyền sử dụng đất”, cho thuê “quyền sử dụng đất”, chuyển đổi “quyền sử dụng đất” (trao đổi “quyền sử dụng đất”), chuyển nhượng “quyền sử dụng đất”, giao “quyền sử dụng đất”, định giá “quyền sử dụng đất”, góp vốn bằng “quyền sử dụng đất”, tặng cho “quyền sử dụng đất”, thế chấp “quyền sử dụng đất”, thu hồi “quyền sử dụng đất”, thừa kế “quyền sử dụng đất”, tranh chấp “quyền sử dụng đất”…
Phân biệt giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất
Nếu cứ quy định bán (đấu giá), cho mượn, cho thuê, chuyển đổi (trao đổi), chuyển nhượng, góp vốn, tặng cho, thế chấp, thừa kế… “quyền sử dụng đất”, lại buộc phải giải thích rắc rối, phi lý và luẩn quẩn như lâu nay rằng, “quyền sở hữu đất” gồm 3 quyền “chiếm hữu”, “sử dụng” và “định đoạt” (Điều 158 về “Quyền sở hữu”, Bộ luật Dân sự năm 2015) đất.
Mọi pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức phi pháp nhân) chỉ có một trong ba quyền, đó là “quyền sử dụng đất”, nhưng lại có đủ ba quyền “chiếm hữu”, “sử dụng” và “định đoạt” đối với “quyền sử dụng đất” như một loại tài sản, nên mới có đủ quyền bán (đấu giá), cho mượn, cho thuê, chuyển đổi (trao đổi), chuyển nhượng, góp vốn, tặng cho, thế chấp, thừa kế… loại tài sản “quyền sử dụng đất”.
Về nguyên tắc, chỉ nhà nước là đại diện chủ sở hữu mới được bán đất (hay bán quyền sử dụng đất) tức là, bán tài sản dưới hình thức đấu giá. Vì vậy, việc đấu giá đất được quy định tại các điều 4, 14, 24, 30, 65, 78, 85, 115, 116, 125, 126, 128, 134, 150, 154, 155,… của dự luật. Còn pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức phi pháp nhân) hoàn toàn được quyền chuyển nhượng “đất”, chứ không cần phải quy định là chuyển nhượng “quyền sử dụng đất”.
Thậm chí, nhiều quy định khác của luật lại vẫn cho phép pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức phi pháp nhân) được bán đấu giá quyền sử dụng đất, mà thực chất là bán đất.
Ví dụ, theo quy định tại khoản 2, Điều 5 về “Giải thích từ ngữ”, luật Đấu giá năm 2016 thì “đấu giá” là một hình thức bán tài sản. Và khoản 1, Điều 4 về “Tài sản đấu giá” của luật này quy định, các tài sản mà pháp luật quy định phải bán thông qua đấu giá, bao gồm nhiều loại, trong đó có “Tài sản là quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai” hay “Tài sản bảo đảm theo quy định của pháp luật về giao dịch bảo đảm”.
Tức là, không chỉ nhà nước bán đất hay quyền sử dụng đất, mà pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức phi pháp nhân) cũng bán đất hay quyền sử dụng đất (đấu giá).
Điểm a, khoản 1, Điều 303 về “Phương thức xử lý tài sản cầm cố, thế chấp”, bộ luật Dân sự năm 2015 cũng quy định, bên bảo đảm và bên nhận bảo đảm có quyền thỏa thuận một trong các phương thức xử lý tài sản cầm cố, thế chấp là “Bán đấu giá tài sản”, mà đất, hay quyền sử dụng đất là một loại tài sản thế chấp rất phổ biến.
Luật Đất đai hiện hành năm 2013 cũng như dự luật chỉ cho phép pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức không có tư cách pháp nhân) thế chấp “quyền sử dụng” đất, chứ không được thế chấp “đất”.
Tuy nhiên, khoản 1, Điều 295 về “Tài sản bảo đảm”, bộ luật Dân sự năm 2015 quy định điều kiện đầu tiên của việc thế chấp là “Tài sản bảo đảm phải thuộc quyền sở hữu của bên bảo đảm”.
Trong khi đó, luật không hề có quy định cho pháp nhân, cá nhân và nhóm cá nhân (tổ chức không có tư cách pháp nhân) có quyền sở hữu quyền đối với “quyền sử dụng đất” nhưng lại vẫn cứ được “thế chấp quyền sử dụng đất”.
Ngoài ra, dự luật cũng như tất cả các luật Đất đai trước đây đều không quy định về việc mượn và cho mượn đất (hay quyền sử dụng đất), mà chỉ quy định chế tài thu hồi đất nếu “cho mượn trái pháp luật”. Cần phải công nhận và quy định về quyền mượn và cho mượn đất, vì đây là một quyền rất cần thiết, hợp lý, chính đáng, khả thi và thực tế.
Xác định chủ thể sử dụng đất
Trước hết, cần phải quy định chính xác, đơn giản và rõ ràng, chủ thể sử dụng “đất” chứ không phải là chủ thể sử dụng “quyền sử dụng đất”, hay người sử dụng “đất” chứ không phải là người sử dụng “quyền sử dụng đất”.
Vì nếu nói là các chủ thể chỉ có quyền sử dụng “quyền sử dụng đất” sẽ không có bất cứ chủ thể nào là chủ thể có quyền sử dụng chính tài sản là “đất”. Ta “sử dụng cái ô tô” thay vì nói “sử dụng quyền sử dụng ô tô”.
Người sử dụng đất không thể là “tổ chức”, vì đó là khái niệm mang nặng tính xã hội, đời sống, khái niệm không chặt chẽ, rõ ràng, chính xác về pháp lý (thậm chí là phi pháp lý) trong mối quan hệ giao dịch, hợp đồng, quyền, nghĩa vụ (trách nhiệm) pháp lý.
Cần phải xác định lại trong cả hệ thống pháp luật, trước hết là trong luật này, chủ thể quan hệ dân sự chỉ có thể là cá nhân hoặc pháp nhân. Tổ chức nếu có tư cách pháp nhân phải giao dịch với tư cách pháp nhân, nếu tổ chức không có tư cách pháp nhân thì phải được sự uỷ quyền của pháp nhân hoặc phải giao dịch với tư cách một cá nhân (như doanh nghiệp tư nhân hay hộ gia đình chỉ có một người) hoặc với tư cách một số cá nhân (như tổ hợp tác hay hộ gia đình có từ hai cá nhân trở lên).
Trong lúc hệ thống pháp luật còn chưa sửa đổi theo hướng thống nhất, chuẩn xác, gần như tất cả các đạo luật còn mập mờ, chưa phân biệt rõ ràng về quyền, nghĩa vụ giữa tổ chức là pháp nhân và tổ chức không có tư cách pháp nhân, luật Đất đai cần phải đóng vai trò tiên phong trong việc xác định lại chủ thể quyền sở hữu, quyền sử dụng và giao dịch đất đai.
Lý do đây là luật quan trọng nhất trên thực tế mang tính nền tảng xác định chủ thể trên “sổ đỏ”, giấy chứng nhận sở hữu nhà ở, công trình xây dựng khác và những giao dịch tài sản lớn, bao trùm, phổ biến nhất của cả trăm triệu người dân và pháp nhân, trong đó có nhà nước.
LS Trương Thanh Đức
Đất đai và chuyện ‘con đẻ, con nuôi’Đất thương mại, dịch vụ là “con gà đẻ trứng kim cương” nhưng lại bị coi là “con nuôi” trong thể chế, luật pháp nên nguồn lực cực lớn này đang bị lãng phí.
.svg){kind=icon}
